Évaluation du Programme de l'aide au revenu dans les réserves

Contexte et description

Le Programme d'aide au revenu de Services aux Autochtones Canada (SAC)^{Note de bas de page 1} est un programme de dernier recours qui vise à s'harmoniser aux programmes provinciaux de filet de sécurité sociale conçus pour fournir aux personnes et aux familles admissibles qui résident dans les réserves (et au Yukon) des fonds pour couvrir les dépenses de base de la vie quotidienne. L'aide au revenu finance également les services préalables à l'emploi, conçus pour aider les clients et les personnes à leur charge à s'intégrer à la main-d'œuvre, principalement dans le cadre d'un projet pilote de prestation améliorée des services exécuté de 2013 à 2017 et, en Ontario, par l'exécution par les Premières Nations du programme Ontario au travail.

Le Programme d'aide au revenu est offert à toutes les personnes et familles qui vivent dans les réserves, peu importe le statut d'Indien. Le client est la personne dans une famille qui reçoit des prestations et des fonds d'aide au revenu. La personne à charge est une personne qui habite avec le client, comme le conjoint ou partenaire du client, l'enfant ou l'adulte à charge du client ou de son conjoint ou de son partenaire.

Voici les quatre volets du financement :

1. Besoins fondamentaux – aide financière pour répondre aux besoins liés à l'alimentation, aux vêtements et au logement.
2. Besoins spéciaux – aide financière pour répondre aux besoins spéciaux en matière de biens et de services qui sont essentiels au bien-être physique et social d'un client de l'aide au revenu, mais qui ne font pas partie des besoins fondamentaux, comme les régimes alimentaires spéciaux, les électroménagers, etc.
3. Soutien des activités préalables à l'emploi – aide financière pour soutenir la réalisation d'activités, comme l'orientation et les aptitudes à la vie active, la formation pour acquérir des connaissances essentielles, le transfert des prestations d'aide au revenu à des projets de formation et travail-études.
4. Prestation de services – fonds versés aux administrateurs d'une Première Nation ou à la province ou au territoire pour assumer la prestation de services.

Le Programme d'aide au revenu est financé dans le cadre des politiques gouvernementales, et non en vertu d'obligations juridiques ou de traités. Il est offert dans environ 540 collectivités des Premières Nations et sert environ 83 000 clients pour un total de 152 000 bénéficiaires (enfants et autres personnes à charge). Les dépenses réelles totales d'AANC pour 2016-2017 pour l'aide au revenu s'élevaient à 923,9 millions de dollars (voir la section 1.1.5).

Objectifs et résultats escomptés

Selon le Rapport sur les plans et les priorités de 2016-2017, les résultats escomptés du programme sont les suivants : les hommes et les femmes admissibles dans le besoin utilisent les soutiens d'aide au revenu pour subvenir à leurs besoins fondamentaux et s'intégrer à la main-d'œuvre. Les besoins fondamentaux sont définis comme des soutiens fournis aux clients et aux personnes à charge admissibles pour répondre aux besoins fondamentaux dans les catégories générales suivantes : nourriture, vêtements, frais de logement, y compris le loyer, le combustible, les services publics et d'autres coûts liés au logement, et d'autres coûts connexes. Le résultat actuel escompté a été révisé par rapport au résultat escompté de 2014-2015 et 2015-2016 : une meilleure participation et intégration à la main-d'œuvre.

En 2013-2014, le résultat escompté se situait au niveau du programme global de Développement social, qui englobait la Prestation nationale pour enfants, l'Aide à la vie autonome, Services d'aide à l'enfance et à la famille des Premières Nations, et Prévention de la violence familiale. Le résultat escompté à ce moment était que les hommes, les femmes et les enfants des Premières Nations contribuent à leur plus grande participation au marché du travail et profitent des possibilités offertes.

En 2012-2013, deux résultats étaient énoncés pour l'aide au revenu : 1) que les besoins fondamentaux des hommes, des femmes et des enfants des Premières Nations soient comblés; 2) que les hommes et les femmes soient aptes à l'emploi et s'intègrent à la main-d'œuvre. En 2011-2012, le résultat escompté se situait de nouveau au niveau global du développement social global : les particuliers et les familles des Premières Nations sont autonomes, protégés et en sécurité dans des collectivités durables qui assurent un soutien.

Tout au long de ces itérations, le Ministère s'est presque exclusivement concentré sur les taux majorés pour personnes à charge, l'utilisation des mesures actives et l'abandon de l'aide au revenu comme mesures principales pour obtenir les résultats. Le principal résultat souhaité de l'aide au revenu, selon les objectifs énoncés précédemment et les mesures de rendement, est que les Premières Nations en dépendent moins.

L'initiative pilote de prestation améliorée des services, financée de 2013 à 2017 pour le soutien des activités précédant l'emploi, comme volet de l'initiative de réforme de l'aide au revenu pour les clients âgés de 18 à 24 ans, a été une initiative clé pour mieux réaliser les résultats souhaités. Elle a été menée dans plus de 100 collectivités des Premières Nations et a servi près de 11 000 clients. Cette approche proactive visait à aider les personnes à abandonner l'aide au revenu, à devenir plus indépendantes et à mener une vie plus autonome. Ces mesures préalables à l'emploi comprenaient une formation de base et les aptitudes à la vie active, la formation scolaire, l'orientation professionnelle, l'apprentissage ou les subventions salariales qui encourageaient les employeurs à embaucher les clients. De plus, depuis 1998, le gouvernement de l'Ontario a progressivement mis en œuvre les services d'aide à l'emploi du programme Ontario au travail avec les partenaires des Premières Nations. Ce programme offre un soutien aux activités précédant l'emploi pour tous les clients, peu importe leur âge.

Historique du programme

La conception actuelle de l'aide au revenu remonte à 1964. À l'origine, le programme se voulait une mesure temporaire pour réduire la pauvreté et fournir des fonds de secours jusqu'à ce que les peuples autochtones aient intégré l'économie de marché ou bénéficient des régimes d'aide sociale provinciaux. Comme l'aide au revenu relève de la compétence provinciale et que le gouvernement fédéral finance les services dans les réserves dans le cadre de ses politiques, le Canada avait l'intention d'adopter un modèle de partage des coûts avec les provinces pour le programme. Ce modèle n'a été réalisé qu'en Ontario en 1965 et, dans une moindre mesure, en Alberta en 1991. Dans toutes les provinces, la politique fédérale s'est assurée que le financement de l'aide au revenu dans les réserves correspondrait aux taux provinciaux et aux critères d'admissibilité.

Dans les années 1990, les provinces ont entrepris d'importantes réformes à leurs programmes d'aide sociale pour réduire le taux global de dépendance. Ces réformes ont entraîné une réduction de 50 % sur 10 ans du nombre de personnes dépendantes de l'aide sociale. Ces réductions ont été motivées par un certain nombre de mesures, dont le resserrement des critères d'admissibilité et la mise en œuvre d'une approche de « mesures actives ». Les « mesures actives » s'entendent des programmes et des services visant à accroître l'intégration d'une personne à la main-d'œuvre. Elles visent à interrompre le cycle des taux de dépendance à l'aide sociale, plutôt qu'à adopter des approches plus passives de réduction budgétaire qui consistent simplement à fournir les avantages financiers.

Le Programme d'aide au revenu d'AANC ne comportait pas les mêmes changements que les réformes provinciales et territoriales (bien que certains projets pilotes de mesures actives aient été exécutés dans les années 1970 et 1980). Même si le Canada n'a pas modifié sensiblement la conception du Programme d'aide au revenu ou les résultats escomptés depuis 1964, il a modifié son modèle de prestation dans les années 1990 en transférant directement l'administration de l'aide au revenu (et d'autres programmes sociaux) aux conseils de bande et aux organismes des Premières Nations, tout en exigeant la conformité à la politique d'AANC ainsi qu'aux taux et aux critères d'admissibilité provinciaux et territoriaux.

En 2003, AANC a obtenu le pouvoir politique de poursuivre les activités préalables à l'emploi, ce qui a suscité le lancement de quelques projets pilotes connexes. Toutefois, le programme n'a pas obtenu de nouveaux fonds, hormis l'augmentation annuelle, avant la fin des années 2000. Le pouvoir financier d'offrir des activités préalables à l'emploi a été établi une décennie plus tard, lorsque le budget 2013 a alloué 241 millions de dollars sur cinq ans pour mettre en œuvre l'initiative de réforme de l'aide au revenu dans les réserves au moyen d'une stratégie conjointe en deux volets d'AANC et d'Emploi et Développement social Canada axée sur les jeunes de 18 à 24 ans : Prestation améliorée des services – 132 millions de dollars administrés par AANC – et Fonds pour l'emploi des Premières Nations – 109 millions de dollars administrés par Emploi et Développement social Canada.

Initialement, elle a été mise en œuvre dans plus de 100 Premières Nations, choisies en fonction de la capacité et de l'état de préparation de la collectivité. Les ministères ont cherché à accroître l'intégration au marché du travail par des activités de préparation à l'emploi fondées sur des propositions, la planification de carrière, l'aide à la recherche d'emploi, la formation et le perfectionnement des compétences, ainsi que des mesures de soutien, comme le transport à destination ou en provenance du lieu de travail ou les frais des services de garde.

Selon les indications, l'initiative de réforme de l'aide au revenu dans les réserves a grandement profité aux collectivités qui y ont participé. La dernière évaluation (2015) de cette initiative a permis de constater qu'en 2013-2014, l'année précédant sa mise en œuvre, environ sept pour cent des personnes de 18 à 24 ans ne recevaient plus d'aide au revenu. En revanche, en 2014-2015, l'année suivant sa mise en œuvre, cette proportion a augmenté de 22 points de pourcentage pour atteindre 29 %, ce qui donne à penser (avec d'importantes preuves qualitatives) que l'initiative a eu une incidence sur le nombre de personnes cessant d'avoir recours à l'aide au revenu pour occuper un emploi ou poursuivre des études.

L'initiative de réforme de l'aide au revenu dans les réserves a eu d'autres retombées positives. Elle a contribué à l'amélioration de la capacité dans les collectivités participantes, particulièrement en Ontario, où les fonds supplémentaires ont servi à renforcer la capacité de mettre en œuvre l'ensemble complet des sous-programmes du programme Ontario au travail pour tous les clients, sans restriction d'âge. L'initiative a profité aux clients en renforçant leur estime personnelle et en faisant de ces derniers des exemples positifs pour leur famille et leur collectivité. Les employeurs ont tiré profit de candidats mieux formés et prêts à l'emploi. Toutefois, certains paramètres du programme dans les régions à l'extérieur de l'Ontario – comme l'exigence d'être âgé de 18 à 24 ans pour être admissible et la durée maximale de six mois pour l'intervention – ont été jugés restrictifs. Les pouvoirs de financement pour l'initiative de réforme de l'aide au revenu dans les réserves ont pris fin en mars 2017 avec une prolongation d'un an.

Il est important de noter que le Programme d'aide au revenu d'AANC n'est pas le seul programme fédéral ciblant l'emploi dans les réserves. La Stratégie de formation pour les compétences et l'emploi destinée aux Autochtones d'Emploi et Développement social Canada a été mise en œuvre pour accroître la participation des Autochtones au marché du travail canadien, en favorisant des partenariats avec le secteur privé, les provinces et les territoires pour favoriser le développement des compétences en fonction de la demande. La Stratégie de formation pour les compétences et l'emploi destinée aux Autochtones comporte un éventail d'interventions qui favorisent l'intégration des Autochtones canadiens au marché du travail, notamment : la formation et les techniques de recherche d'emploi; les subventions salariales visant à inciter les employeurs à embaucher des travailleurs autochtones; les subventions pour aider les personnes à obtenir un emploi ou à acquérir des aptitudes relatives à un emploi; le développement des compétences d'entrepreneur; les soutiens pour le retour aux études et les services de garde pour les parents qui suivent une formation. Toutefois, la présente évaluation ne fait qu'examiner les efforts de l'aide au revenu et non ceux de la Stratégie de formation pour les compétences et l'emploi destinée aux Autochtones.

Gestion du programme, principaux intervenants et bénéficiaires

Ressources du programme

Les dépenses du Programme d'aide au revenu ont augmenté de 35 % au cours de la dernière décennie, passant de 682,5 millions de dollars en 2005-2006 à 924 millions de dollars en 2016-2017. Pour de plus amples renseignements sur les facteurs qui influent sur les coûts du programme et sur son efficacité, voir la section 6.

2.3.1 Sources des données

Afin d'étudier les questions de recherche et les enjeux de l'évaluation ci-dessus, l'équipe d'évaluation a utilisé plusieurs méthodes de recherche. Les constatations et les conclusions de l'évaluation se fondent sur l'analyse et la mise en correspondance des nombreuses données : les sources de données suivantes ont été utilisées :

Revue de la littérature : L'équipe d'évaluation a mené une évaluation de la littérature publiée sur l'aide au revenu et au bien-être chez les Autochtones et d'autres groupes marginalisés et sur les stratégies provinciales. Les publications proviendront d'une variété de sources, notamment du milieu universitaire, autochtone et des groupes communautaires. Consultez l'annexe A pour la bibliographie.

Examen des documents et des dossiers : Des documents clés, tels que des lois, des audits et des évaluations antérieurs, des plans de gestion, des plans de travail, des rapports d'étape, des présentations, des études ou des rapports réalisés par le gouvernement, des dossiers sur des projets ou des bénéficiaires du gouvernement, des notes d'information, etc., ont été examinés et analysés afin de comprendre le programme dans le passé et à l'avenir.

Analyse des données : Les données recueillies et détenues par SAC, y compris les données financières, ont été analysées pour répondre aux questions de rendement et d'efficacité. Les évaluateurs ont également puisé dans d'autres bases de données, notamment le recensement du Canada et l'Enquête nationale auprès des ménages, ainsi que des sources de données externes comme les enquêtes du Centre de gouvernance de l'information des Premières Nations.

Principales personnes interrogées : Des entrevues auprès de représentants des provinces (sept) et du gouvernement fédéral (24), d'universitaires (trois) et d'un aîné autochtone (un) ont été menées afin d'éclairer l'évaluation. Elles étaient de nature semi-structurée et qualitative en vue de comprendre les enjeux selon plusieurs points de vue.

Visites sur place : Les visites sur place étaient très importantes en raison de la grande variabilité dans la prestation de l'aide au revenu. Elles visaient à évaluer la mesure dans laquelle les différentes approches de prestation de l'aide au revenu permettent d'atteindre les résultats escomptés. La méthode de visite sur place comportait un certain nombre de méthodes de collecte de données pour recueillir le plus de renseignements possible sur la conception du programme et les conséquences de son exécution. Les méthodes reposaient sur des visites sur place dans les collectivités des Premières Nations et comportaient des entrevues auprès des personnes suivantes : chefs et dirigeants de la collectivité, membres du personnel de la prestation des services de l'aide au revenu, représentants des conseils tribaux, organismes de prestation tiers, bénéficiaires de l'aide au revenu, personnel du bureau régional de SAC et représentants du gouvernement provincial.

Les collectivités ont été choisies en vue de refléter la région, la population, l'activité économique et l'éloignement dans ces régions : Colombie-Britannique (six collectivités), Saskatchewan (deux), Manitoba (cinq), Ontario (trois), Alberta (un) et Québec (trois). Dix groupes de discussion ont été organisés avec des bénéficiaires de l'aide au revenu. Un sondage quantitatif a également été rempli volontairement par les participants de ces groupes (n=107).

2.3.2 Considérations

• La variabilité régionale de la prestation d'aide au revenu a été une préoccupation importante dans la présente évaluation.
• Les pouvoirs de financement pour l'initiative de réforme de l'aide au revenu dans les réserves ont pris fin en mars 2017. Le budget de 2017 prévoyait des fonds pour maintenir le soutien des activités précédant l'emploi et la gestion des cas pour les jeunes de 18 à 24 ans dans les collectivités qui ont participé à cette initiative.
• L'évaluation a tiré parti des évaluations et des audits antérieurs, en particulier de l'évaluation récente de l'initiative, pour rendre compte des connaissances actuelles des taux de dépendance à l'aide au revenu et de l'efficacité des mesures actives.
• La présente évaluation est limitée par les instruments et les processus existants de collecte de données qui ne permettent pas de recueillir des renseignements cohérents sur les résultats du programme pour les clients. Par conséquent, SAC est confronté à des limites à l'égard de la validité et de la fiabilité des données internes. En particulier, les données recueillies par les Premières Nations et soumises à SAC sont des résumés des charges de travail déclarées chaque trimestre, selon des variables comme le sexe, le niveau de scolarité, le groupe d'âge, etc. Même si la charge de travail peut être un indicateur indirect de la dépendance, elle n'est pas en soi un taux de dépendance, car elle ne saisit pas la proportion de la population dépendante et ne suit pas le cheminement des clients dans le système ou lorsqu'ils en sortent, comme c'est le cas à l'extérieur des réserves. Aux fins des rapports gouvernementaux, et dans le présent rapport, le calcul de la charge de travail moyenne trimestrielle est un « taux de dépendance », car les données au niveau du client ne sont pas saisies par SAC d'une manière qui permettrait de calculer la proportion réelle de la population qui dépend de l'aide au revenu. En outre, il y a des problèmes de fiabilité des données sur la population totale enregistrée. Il est très difficile de saisir cette information par groupe d'âge en dehors des données de recensement, saisies tous les cinq ans et donc régulièrement désuètes.

3.1.1 Caractère unique de l'aide au revenu

Le Programme d'aide au revenu est un volet du filet de sécurité sociale du Canada, qui vise à faire en sorte que les personnes et les familles admissibles qui résident dans une réserve reçoivent des fonds pour couvrir les dépenses de base de la vie quotidienne et des services préalables à l'emploi conçus pour aider les clients et les personnes à leur charge à s'intégrer à la main-d'œuvre. Le taux de dépendance à l'aide au revenu (voir la figure 1) – 30 % dans les réserves en 2014 comparativement à 5,3 % à l'extérieur des réserves – n'a connu qu'une légère baisse au cours des dix dernières années (34,6 % en 2004-2005), malgré le fait que les dépenses ont augmenté de 31 % durant la même période, passant de 649 millions de dollars en 2004-2005 à 854 millions de dollars en 2014-2015. Ces chiffres en hausse indiquent un besoin qui dépasse largement celui des réserves, surtout si on tient compte : de la croissance démographique, des défis du système de réserve en ce qui a trait à la Loi sur les Indiens, de l'héritage historique du colonialisme au Canada (voir la section 3.1.2) et de l'éloignement, y compris le manque de débouchés économiques qui en résulte dans les communautés éloignées. En outre, sur le plan culturel, dans le cadre de la présente évaluation les répondants ont expliqué que, pour certains d'entre eux, la notion de « faire ses valises et partir » pour trouver des possibilités d'emploi pourrait être une perspective beaucoup plus intimidante qu'à l'extérieur des réserves, compte tenu des liens culturels, historiques, familiaux et linguistiques avec leur collectivité.

Le programme répond à un besoin pertinent, car les personnes vivant dans une réserve ont besoin de soutiens sociaux, tout comme tous les Canadiens. À l'exception de l'Ontario (au moyen de l'Accord de 1965), l'administration de l'aide au revenu dans les réserves relève du gouvernement fédéral, comme la plupart des autres services sociaux dans les réserves. Toutefois, le besoin dans les réserves est exacerbé et très différent, compte tenu de l'ampleur de la pauvreté et des difficultés liées à l'intégration à la main-d'œuvre (notamment l'héritage des pensionnats, la colonisation et leurs répercussions généralisées) (voir la section 3.1.2 pour en savoir plus sur les répercussions historiques et 3.1.3 pour plus de détails sur les obstacles à l'emploi).

Selon l'Enquête nationale auprès des ménages, le revenu moyen des ménages dans l'ensemble du Canada était de 79 382 $ en 2011. C'est près du double du revenu moyen des ménages qui avaient un statut d'Indien inscrit et vivaient dans une réserve, soit de 44 370 $ (voir la figure 2) cette année-là. Cet écart est généralement constant entre les régions, à l'exception du Québec où l'écart est nettement plus petit. L'écart du taux de participation au marché du travail est également important. Le taux était de 66 % à l'échelle du Canada en 2011, comparativement à 47,4 % chez les personnes ayant un statut d'Indien inscrit dans les réserves. Vous trouverez une analyse plus poussée des taux de dépendance à la section 4.2.1.

La description de la figure 1 : Taux de dépendance à l'aide sociale provinciale et à l'aide au revenu : Comparaison des provinces et du Yukon (2015-2016)

Ce graphique contient des colonnes verticales qui représentent les taux provinciaux de dépendance à l’égard de l’aide sociale hors réserve, qui contrastent avec les colonnes verticales qui représentent les taux de dépendance à l’égard de l’aide au revenu dans les réserves. L’axe vertical (y) présente les pourcentages, qui vont de 0,0 % à 60,0 %. L’axe horizontal (x) énumère toutes les provinces, en plus du territoire du Yukon et du Canada dans son ensemble. De gauche à droite, les pourcentages suivants sont affichés de manière à mettre en contraste les pourcentages enregistrés hors réserve et dans les réserves : Terre Neuve et Labrador : 6,3 % contre 3,4 %, Île du Prince Édouard : 4,5 % contre 20,5 %, Nouvelle Écosse : 4,2 % contre 50,1 %, Nouveau Brunswick : 4,9 % contre 44,0 %, Québec : 5,2 % contre 22,5 %, Ontario : 6,5 % contre 22,55 %, Manitoba : 4,9 % contre 48,6 %, Saskatchewan : 4,3 % contre 38,2 %, Alberta : 3,0 % contre 25,8 %, Colombie Britannique : 3,7 % contre 17,4 %, Yukon : 3,2 % contre 29,7 %, et Canada : 5,2 % contre 30,2 %.

La description de la figure 2 : Revenu moyen des ménages dans une réserve et hors réserve, selon la région, Enquête nationale auprès des ménages de 2011

Ce graphique contient des colonnes verticales qui représentent le revenu des ménages chez la population vivant dans les réserves, qui contrastent avec les colonnes verticales qui représentent le revenu des ménages chez la population vivant hors réserve. L’axe vertical (y) présente les montants en dollars, qui vont de 0 $ à 120 000 $. L’axe horizontal (x) énumère toutes les provinces, en plus du territoire du Yukon et du Canada dans son ensemble. De gauche à droite, les montants suivants sont affichés de manière à mettre en contraste les montants enregistrés hors réserve et dans les réserves : Terre Neuve et Labrador : 57 000 $ contre 69 026 $, Île du Prince Édouard : 43 934 $ contre 66 292 $, Nouvelle Écosse : 35 138 $ contre 66 292 $, Nouveau Brunswick : 33 447 $ contre 65 016 $, Québec : 58 935 $ contre 66 228 $, Ontario : 41 766 $ contre 85 934 $, Manitoba : 33 374 $ contre 72 241 $, Saskatchewan : 38 618 $ contre 78 635 $, Alberta : 47 831 $ contre 101 272 $, Colombie Britannique : 48 986 $ contre 77 871 $, Yukon : 88 526 $ (données pour la population hors réserve seulement) et Canada : 44 370 $ contre 79 382 $.

La Commission royale sur les peuples autochtones a signalé que le niveau élevé de pauvreté chez les peuples des Premières Nations entraîne des taux plus élevés de maladies évitables, de violence et de suicide. Ces effets ont été corroborés par les expériences des groupes de discussion et des participants aux entrevues dans le cadre de la présente évaluation, et par l'Enquête régionale sur la petite enfance, l'éducation et l'emploi des Premières Nations, qui a révélé que seulement 18 % des adultes des Premières Nations dans un ménage, gagnant moins de 20 000 $, ont déclaré avoir une excellente santé mentale; le chiffre est 44,7 % pour ceux qui gagnent 80 000 $ ou plus.

La dépendance à l'aide au revenu est largement décrite par les intervenants comme nuisible au bien-être individuel et collectif. Les administrateurs de l'aide au revenu dans les réserves et les représentants de SAC ont convenu qu'il n'y a pas de volonté de vivre de l'aide au revenu. Les clients de l'aide au revenu préféreraient être financièrement autonomes et la dépendance à cette aide leur donne un sentiment de stigmatisation. Cette stigmatisation a été associée à une plus faible estime de soi, ce qui a des conséquences négatives sur le comportement. Même si l'aide au revenu offre aux clients un certain soutien pour répondre aux besoins fondamentaux, elle leur offre un soutien minimal lorsqu'ils veulent l'abandonner.

3.1.2 Contexte historique

Faire progresser la réconciliation au Canada, selon la plupart des intervenants communautaires et ce qui est confirmé dans la littérature, exige la reconnaissance du fait qu'en général, les programmes sociaux fédéraux dans les réserves étaient ancrés dans des politiques d'assimilation visant à intégrer les peuples autochtones à la société canadienne dominante, au détriment de leur culture et de leur mobilité territoriale. Il est essentiel de reconnaître cet historique pour faire progresser la réconciliation dans l'esprit de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones et de la lettre de mandat de la ministre de l'ancien Affaires autochtones et du Nord du premier ministre du Canada.

Au Canada, les peuples autochtones ont une longue histoire de communauté et d'autonomie grâce à leur relation avec la terre et leurs moyens traditionnels de survie. La transition de l'autonomie à la dépendance à l'aide au revenu a commencé par le placement forcé des peuples autochtones sur les terres de réserve. Elle a été renforcée par des lois assimilationnistes, comme la Loi sur les Indiens, et maintenue par le « génocide culturel » des pensionnats. Cela a grandement réduit le savoir des Autochtones et leur capacité à maintenir des moyens traditionnels de survie. Les pensionnats ont également mené à des traumatismes intergénérationnels, et donc à des taux élevés de problèmes de santé mentale et de toxicomanie dans les réserves, ce qui constitue un obstacle majeur à l'autonomie de nombreux clients de l'aide au revenu. L'expérience des pensionnats demeure marquante aujourd'hui, puisque la majorité des adultes des Premières Nations (82,4 %) ont eux-mêmes fréquenté ou au moins un membre de leur famille a fréquenté un pensionnat indien.

Le résultat de ce contexte historique unique est que la pauvreté dans les réserves est considérablement plus importante dans certaines régions qu'en dehors des réserves. La trajectoire du mieux-être, qui comprend le rétablissement de la culture traditionnelle et la guérison des traumatismes intergénérationnels, exige une voie différente vers l'autonomie et l'emploi de la voie vécue suivie par beaucoup de personnes en dehors des réserves. Aujourd'hui, en raison des défis particuliers que doivent relever les personnes dans les réserves, pour s'aligner sur les taux d'aide au revenu dans les réserves et à l'extérieur, la politique de 1964 pourrait nécessiter un nouvel examen.

La Commission royale sur les peuples autochtones explique que la prestation d'un avantage financier peut protéger de la pauvreté absolue, mais qu'il ne résout pas les conditions qui ont mené à la dépendance à l'aide au revenu. Bien que rédigées il y a vingt ans, les conclusions de la Commission royale sur les peuples autochtones demeurent pertinentes aujourd'hui puisque le Programme d'aide au revenu est demeuré relativement le même.

3.1.3 Obstacles rencontrés dans les réserves

Dans de nombreuses collectivités, le manque de possibilités d'emploi pour les personnes qui vivent dans les réserves est attribuable à un éventail de variables historiques et contemporaines. En raison des difficultés à trouver un travail à temps plein qui suffit à subvenir aux besoins familiaux, dans certaines collectivités visitées pour la présente évaluation, l'aide au revenu n'était « pas un programme de dernier recours, mais le seul recours ».

Autres obstacles

Voici d'autres obstacles à l'emploi :

• Transport : les indemnités sont limitées dans le cadre de l'aide au revenu pour les personnes qui veulent trouver un emploi. L'absence de transport en commun dans les réserves et le manque de transport interurbain signifie que les clients de l'aide au revenu dans ces réserves sont souvent beaucoup plus touchés que les clients qui vivent dans des centres urbains en ce qui a trait à leur mobilité (et donc leur capacité de trouver et conserver un emploi). Même dans les collectivités à distance raisonnable (moins d'une heure) d'un plus grand centre urbain, le transport a été cité comme l'un des principaux obstacles à la poursuite des études et à la recherche d'emploi.
• Incompatibilité culturelle avec le marché du travail : Les économies de subsistance traditionnelles ont des principes directeurs différents de ceux du marché du travail individualiste. Ces économies comportent la circulation sans fin des biens et des services, axée sur la subsistance des membres de la collectivité. Par exemple, les activités traditionnelles qui contribuent au mieux-être de la collectivité et à l'économie locale – comme la pêche, le piégeage ou la prise en charge des enfants et des aînés – sont toutes considérées comme des tâches non rémunérées.
• Dépendance intergénérationnelle : Dans les études de cas connexes, il a été démontré que les enfants des bénéficiaires de l'aide sociale sont plus susceptibles de recevoir les mêmes prestations plus tard dans la vie. La présente évaluation révèle qu'il peut y avoir des familles qui considèrent l'aide au revenu comme un rite de passage et qui encouragent leurs membres à la percevoir dès leur 18e anniversaire.
• Absence de soutien pour la transition de l'aide au revenu à la vie professionnelle : les participants aux groupes de discussion ont indiqué que la phase de transition de l'aide au revenu à la vie professionnelle était source d'anxiété. Leurs préoccupations comprenaient l'écart entre le dernier chèque d'aide au revenu et le premier chèque de paie, l'incapacité d'accéder aux services de transport pour aller au travail et en revenir ainsi que la disponibilité et l'abordabilité des services de garde.

La description de la figure 3 Obstacles à l'emploi

Ce graphique à barres énumère les obstacles à l’emploi pour un échantillon de 74 personnes à qui l’on a posé la question suivante : « quelles sont les principales raisons pour lesquelles vous êtes actuellement au chômage? » Les obstacles à l’emploi sont énumérés avec leur pourcentage respectif dans l’ordre suivant, du plus élevé au moins élevé : il n’y a pas d’emploi disponible (43 %), des problèmes personnels, de santé ou d’invalidité m’empêchent de travailler (30 %), aucun emploi disponible ne correspond à mon expérience ou mes compétences (27 %), je n’ai pas les moyens (de transport) pour me rendre au travail (23 %), je n’ai pas l’éducation ou la formation nécessaires pour combler les emplois disponibles (20 %), je suis un parent ou un tuteur (19 %), je ne possède pas l’expérience de travail adéquate (11 %), je ne sais pas comment ni où chercher du travail (9 %), je ne cherche pas de travail (4 %), et je suis inscrit à un programme d’études ou de formation à temps partiel (1 %).

 

4.2.1 Taux de dépendance

SAC recueille des données sur les charges de travail trimestrielles par collectivité. La mesure la plus souvent déclarée est le « taux de dépendance », qui représente la charge de travail trimestrielle, en moyenne, au cours d'un exercice, divisée par la population totale. La charge de travail comprend les personnes à charge. Même s'il ne s'agit pas d'un taux de dépendance en soi (c.-à-d. qu'il n'indique pas la proportion de personnes qui dépendent annuellement de l'aide au revenu; voir la section 2.3.2 pour de plus amples détails), cette indication de la charge de travail sert d'indicateur indirect de la dépendance en ce sens que lorsque les personnes ne sont plus admissibles à l'aide au revenu en raison du retour au travail ou aux études, la charge de travail devrait chuter quelque peu et correspondre à un taux de dépendance réel.

Malgré ces limites, le taux de dépendance a légèrement chuté à l'échelle nationale au cours des cinq années de 2012 à 2017 (l'année la plus récente où les données de toutes les régions sont disponibles) de 34 à 30 % (dans un intervalle normal de variabilité annuelle). Les données du Manitoba pour 2015 n'étaient pas disponibles au moment de cette analyse. Notamment toutefois, en examinant les tendances pour toutes les autres régions à l'exclusion du Manitoba pour les quatre années comprises entre 2012 et 2015, le taux de dépendance diminue considérablement, soit de 29 à 25 %.

Plusieurs régions ont connu une tendance à la baisse en général, surtout en Colombie-Britannique, qui est passée d'une moyenne de 31 à 17 % de 2012 à 2017. L'Alberta est demeurée stable à environ 25 à 26 %, la Saskatchewan, à environ 38 %, le Manitoba, à 49 %, et l'Ontario, à environ 23 %. Le Québec a connu une baisse constante de 29 % à 23 % et l'Atlantique a connu une chute importante et constante, passant de 54 % à 38 %.

Au Québec et en Ontario, il existe un lien étroit entre la dépendance et l'éloignement, mais cette relation n'est pas apparente dans les autres régions. En général, on observe une relation plus stable entre la participation au marché du travail et la dépendance dans toutes les régions. Même si cette relation semble aller de soi, elle confirme la nécessité d'aborder les réalités évidentes de l'accès au marché du travail auxquelles sont confrontées les personnes qui vivent dans les réserves.

Les participants à la présente évaluation ont souligné que, au cours de la période de diminution du taux de dépendance, le gouvernement fédéral a également déployé des efforts importants en matière de conformité dans le but de recouvrer les fonds qui ne satisfaisaient pas aux exigences de conformité à l'égard de l'admissibilité des clients ou des taux, ce qui peut expliquer en partie de la baisse. Les collectivités interviewées pour la présente évaluation estimaient que les ressources étaient surtout récupérées parce que les dossiers des clients n'étaient pas tenus à jour, de sorte que les documents requis pour attester de l'admissibilité du client à l'aide au revenu, plutôt qu'en raison de problèmes réels d'admissibilité. Par conséquent, il est probable que la modeste diminution de la dépendance soit, du moins en partie, attribuable à des facteurs externes au succès du Programme d'aide au revenu.

4.2.2 Abandon de l'aide au revenu

Les clients de l'aide au revenu et les administrateurs qui ont participé à la présente évaluation ont expliqué que les clients préféreraient de loin recevoir un chèque de paie que des prestations d'aide au revenu. Interrogés sur l'aide au revenu dans le cadre d'un sondage, seulement 22 % des participants aux groupes de discussion ont donné une note de quatre ou cinq sur cinq. Ce faible résultat pourrait être attribuable au petit nombre (environ 100) de collectivités qui ont mis à l'essai l'initiative de réforme de l'aide au revenu (largement perçue comme une réussite). Fait important, presque toutes les collectivités visitées dans le cadre de la présente étude ont obtenu un soutien pour la prestation améliorée des services (voir la section 5.1 pour en savoir plus sur cette initiative) ou elles bénéficiaient d'une certaine forme de mesures actives ou de la gestion des cas des clients.

En outre, les participants qui ont bénéficié d'un certain type de soutien en matière d'emploi ont exprimé un niveau de satisfaction général considérablement plus élevé à l'égard du Programme d'aide au revenu que les autres. Parmi ceux qui bénéficient d'un type quelconque de soutien à l'emploi, plus de quatre répondants sur dix (42 %) évaluent leur taux de satisfaction global à quatre ou cinq sur cinq par rapport à moins du quart (23 %) des personnes qui n'en reçoivent aucune.

Sur une échelle de 1 à 5, où « 1 » correspond à « Pas du tout », « 3 », à « Quelque peu » et « 5 », à « Grandement », indiquez dans quelle mesure l’aide que vous avez reçue du Programme d’aide au revenu vous a permis d’atteindre les résultats suivants : n=107 répondants

La description de la figure 5 Résultats de l'aide au revenu

Ce graphique à barres empilées illustre la réponse à la question suivante : Sur une échelle de 1 à 5, où « 1 » correspond à « Pas du tout », « 3 », à « Quelque peu » et « 5 », à « Grandement », indiquez dans quelle mesure l’aide que vous avez reçue du Programme d’aide au revenu vous a permis d’atteindre les résultats suivants : améliorer votre indépendance et votre autonomie. Parmi les répondants, 10 % ont sélectionné « aucune réponse », 27 % « 1 – Pas du tout », 16 % « 2 », 25 % « 3 – Quelque peu », 14 % « 4 », et 8 % « 5 – Grandement ».

Figure 6 : Satisfaction globale à l'égard de l'aide au revenu

Dans quelle mesure êtes vous satisfait de l’aide que vous recevez du Programme d’aide au revenu sur une échelle de 1 à 5 où 1 désigne pas du tout satisfait, 3, quelque peu satisfait, et 5, très satisfait? N=107 répondants (n=38 obtenant des soutiens à l’emploi, n=69 n’obtenant pas de soutiens à l’emploi)

La description de la figure 6 Satisfaction globale à l'égard de l'aide au revenu

Ce graphique à barres empilées représente les résultats pour la question : « Sur une échelle de 1 à 5, où 1 correspond à « pas satisfait du tout », 3 à « plus ou moins satisfait » et 5 à « très satisfait », dans quelle mesure êtes-vous satisfait de l’aide que vous reçue dans le cadre du Programme d’aide au revenu? » Pour la première option, soit « Aide à l’emploi reçue », les réponses se répartissent ainsi : 9 % ont sélectionné « 1 (pas satisfait du tout) »; 21 % ont sélectionné « 2 »; 29 % ont sélectionné « 3 (plus ou moins satisfait) »; 24 % ont sélectionné « 4 »; 18 % ont sélectionné « 5 (très satisfait) ». Pour la deuxième option, soit « Aucune aide à l’emploi reçue », les réponses se répartissent ainsi : 20 % ont sélectionné « 1 (pas satisfait du tout) »; 17 % ont sélectionné « 2 »; 39 % ont sélectionné « 3 (plus ou moins satisfait) »; 10 % ont sélectionné « 4 »; 13 % ont sélectionné « 5 (très satisfait) ».

En examinant les données sur l'aide au revenu, l'abandon de l'aide au revenu pour un emploi ou des études est saisi à peu près de la même façon que la dépendance, c'est-à-dire qu'un certain nombre de clients ont déclaré avoir « abandonné » l'aide au revenu chaque trimestre, ce qui est ensuite calculé en moyenne dans les quatre trimestres. Le problème est qu'il n'y a aucune indication du nombre total de personnes qui ont quitté le système d'aide au revenu ou qui ont réintégré le système au cours d'une année donnée. En revanche, une charge de travail par trimestre peut être comparée à la charge de travail par trimestre pour avoir une idée des abandons du système. Une analyse des données de 2015 pour le groupe d'âge des 18 à 24 ans (sauf en Ontario, où les données selon l'âge ne sont pas recueillies) indique une charge de travail moyenne nationale pour les abandons d'environ 20 % par trimestre. Ce chiffre varie considérablement selon la région, comme le montre la figure 7.

La description de la figure 7 Charge de travail trimestrielle moyenne pour les abandons pour les clients de 18 à 24 ans en 2015-2016 (Ontario exclus)

Ce diagramme à colonnes affiche la moyenne trimestrielle, par région, des clients âgés de 18 à 24 ans qui ont abandonné au cours de l’exercice 2015-2016. L’axe vertical (y) montre le pourcentage trimestriel des abandons, par les clients âgés de 18 à 24 ans, sur une échelle de 0,0 % à 35,0 %. L’axe horizontal (x) correspond à celui des régions : la région de l’Atlantique, le Québec, le Manitoba, la Saskatchewan, l’Alberta, la Colombie-Britannique et le Yukon. Voici les pourcentages, de gauche à droite : 30,6 % pour la région de l’Atlantique, pour une taille d’échantillon de 20; 22,2 % pour le Québec, pour une taille d’échantillon de 27; 17,3 % pour le Manitoba, pour une taille d’échantillon de 62; 23,6 % pour la Saskatchewan, pour une taille d’échantillon de 59; 28,9 % pour l’Alberta, pour une taille d’échantillon de 39; 18,5 % pour la Colombie-Britannique, pour une taille d’échantillon de 138; 15,8 % pour le Yukon, pour une taille d’échantillon de 6.

5.2.1 Prestation des services et capacité communautaire

Une autre différence entre les programmes à l'intérieur et à l'extérieur des réserves est que les provinces ont établi des systèmes centralisés de prestation des services pour s'assurer que les clients reçoivent un service solide. Le modèle de prestation de l'aide au revenu dans les réserves est différent. SAC fournit des fonds aux administrations des Premières Nations. On s'attend souvent à ce que les agents de traitement des cas accomplissent les mêmes tâches qu'une équipe d'employés à l'extérieur des réserves. La capacité et les ressources des collectivités des Premières Nations sont souvent insuffisantes pour faire face à la demande. Certaines provinces disposent également de systèmes centralisés de base de données informatiques qui servent de système simplifié de gestion des clients et des cas et facilitent la production de rapports plus utiles et moins lourds sur le rendement. Voir la section 5.4 pour en savoir plus sur les modèles de prestation.

5.2.2 Allocation-logement

Superficiellement, l'allocation-logement dans les réserves semble différente de celle qui existe à l'extérieur. De nombreux clients de l'aide au revenu ont l'impression qu'ils ne reçoivent pas le même montant que les personnes à l'extérieur de réserves parce qu'ils ne reçoivent pas directement l'allocation-logement. Cela peut être attribuable au fait que certaines collectivités des Premières Nations ont décidé de ne pas demander de loyer à leurs membres. Sans preuve de loyer, les clients de l'aide au revenu ne reçoivent pas la partie allocation-logement de la prestation d'aide au revenu. C'est la même chose à l'extérieur des réserves où une preuve de loyer est requise pour couvrir les frais de logement.

Plus précisément, il y a deux cas dans les réserves où les clients de l'aide au revenu (ou la bande des Premières Nations en leur nom) ont droit à l'allocation-logement. Le premier est lorsqu'une communauté des Premières Nations met en œuvre un régime de location universel – où tous les résidents d'une bande paient un loyer – qui est censé remplacer la commission de location immobilière et la législation connexe qui existent à l'extérieur des réserves. Le deuxième concerne le logement social, semblable à celui qui existe en dehors des réserves, lorsqu'il y a une hypothèque impayée à la Société canadienne d'hypothèques et de logement. Le Programme d'aide au revenu permet le remboursement du prêt impayé pourvu que le client de l'aide au revenu réside dans l'appartement.

Ce système se fonde sur le principe suivant : si aucun loyer n'est demandé, aucune allocation-logement ne doit être versée. Toutefois, il y a certains cas où ce système semble désavantager les clients de l'aide au revenu. Par exemple, si le client vit dans une maison privée dans une collectivité où il n'existe aucun régime de location universel, le propriétaire privé pourrait lui demander un loyer sans qu'il ait droit à l'allocation-logement. Les clients de l'aide au revenu sont censés être prioritaires pour les logements sociaux ou les maisons appartenant à des bandes, mais en raison de facteurs comme les pénuries de logements, ce n'est pas toujours possible. Un autre cas, entendu dans les groupes de discussion des clients de l'aide au revenu, est que parfois les clients finissent par payer les réparations de leur domicile si la bande n'a pas les moyens de le faire. Dans les deux cas, en étant admissibles à l'allocation-logement, les clients ne bénéficient d'aucun soutien financier pour ce fardeau.

5.2.3 Harmonisation comme objectif

À l'origine du Programme d'aide au revenu dans les réserves, une proportion beaucoup plus importante de la population à l'extérieur des réserves vivait en région éloignée ou rurale comparativement à aujourd'hui. À ce moment, la parité des taux dans les réserves et à l'extérieur était peut-être plus appropriée.

En général, les participants à la présente évaluation remettent en question le bien-fondé de la comparabilité des provinces et des territoires comme principe directeur de politique. Selon les représentants des collectivités, une grande partie des Premières Nations sont situées en région isolée et éloignée où le coût des besoins fondamentaux, du transport, des services publics et des aliments est considérablement plus élevé que dans les centres urbains. Par exemple, parmi les 63 collectivités des Premières Nations du Manitoba, seulement neuf sont situées à moins de 50 kilomètres d'un centre urbain. Les autres collectivités sont éloignées ou isolées et les possibilités d'emploi sont très limitées. Même si le montant du loyer ou de l'hypothèque est habituellement plus élevé en milieu urbain, en raison de ces différences, une plus grande proportion des montants de base de l'aide au revenu de base sert à couvrir les besoins fondamentaux, comme la nourriture et les services publics, dont le coût peut être souvent plus élevé que le loyer à certains endroits (en raison de l'éloignement, du climat et des conditions de logement dans de nombreuses réserves).

Ces différences, conjuguées à la difficulté accrue de trouver un emploi, d'étudier et d'accéder aux services de gestion de cas pour les clients de l'aide au revenu à l'extérieur des réserves donnent à penser que la parité de taux et des critères d'admissibilité pourrait être inappropriée comme politique.

Toutefois, l'approche d'harmonisation des taux suppose la parité dans les réalités historiques, culturelles, sociales et du marché du travail entre les collectivités dans les réserves et à l'extérieur de celles-ci, ce qui n'est pas le cas selon la présente évaluation. L'harmonisation des taux écarte également le gouvernement du Canada du processus décisionnel concernant les taux d'aide au revenu. Il est donc incapable de réagir aux difficultés dans les réserves, comme les taux provinciaux et du Yukon qui n'ont pas suivi l'inflation ou ne couvrent pas le coût élevé de la vie.

5.2.4 Exemple : Aide au revenu dans les réserves et à l'extérieur au Manitoba

Afin de mieux comprendre les modèles de prestation et de voir en quoi ils diffèrent en dehors des réserves, voici une comparaison pour le Manitoba à titre d'exemple. Cet exemple illustre que, même si les taux et les critères d'admissibilité sont harmonisés dans les réserves et à l'extérieur, l'approche programmatique globale est très différente. Cette situation est principalement attribuable à l'amélioration des efforts dans la prestation de services, la gestion des cas et le soutien des activités préalables à l'emploi de la province comparativement à ce qui est offert dans la province.

5.4.1 Capacité communautaire

Les charges de travail que gèrent les administrateurs de l'aide au revenu des Premières Nations sont énormes et parfois impossibles à gérer. On ne sait pas vraiment si ces charges de travail sont semblables à l'intérieur et à l'extérieur des réserves. En revanche, ce qui est clair est que les ressources fournies aux Premières Nations pour offrir l'aide au revenu sont considérablement inférieures à celles qui sont fournies à l'extérieur des réserves pour assurer la prestation de services de qualité. Par conséquent, de nombreuses collectivités visitées pour la présente évaluation estiment que les exigences minimales du Programme d'aide au revenu outrepassent leurs moyens. Un agent de traitement des cas peut parfois traiter les demandes et les chèques de plus de 200 clients. À l'extérieur des réserves, les bureaux d'aide au revenu provinciaux tendent à avoir des équipes différentes pour gérer les diverses tâches de la prestation de l'aide au revenu : traitement des demandes et détermination de l'admissibilité, tenue de dossiers, gestion des cas, aiguillage vers les services, gestion financière et envoi des chèques aux clients. Dans les réserves, ces tâches sont souvent exécutées par une équipe beaucoup plus petite.

Les Premières Nations ont également d'autres exigences qui n'existent pas à l'extérieur des réserves, car elles doivent démontrer à SAC qu'elles fournissent l'aide au revenu conformément aux modalités des fonds. Elles passent beaucoup de temps à respecter les exigences très détaillées de SAC pour les rapports. De nombreux administrateurs de l'aide au revenu ont affirmé ne pas avoir le temps d'offrir le soutien aux clients qu'ils souhaiteraient, comme la gestion de cas ou d'autres mesures de soutien qui les aideraient à devenir autonomes, car les exigences en matière de rapports sont trop laborieuses. Certains administrateurs ont décrit la difficulté comme suit : soit ils ont le temps d'administrer et de produire des rapports, soit ils ont le temps de gérer les cas, mais pas les deux. La plupart des administrateurs interrogés ont déclaré consacrer beaucoup de leur temps personnel à aider leurs clients, dont le coût n'est pas suffisamment payé par SAC. Les administrateurs de l'aide au revenu font face à d'autres problèmes dans leur rôle, ce qui, dans certaines collectivités, entraîne le roulement du personnel :

• Les salaires des administrateurs dans les réserves ne semblent pas correspondre à ceux de leurs homologues à l'extérieur des réserves.
• Eux-mêmes membres de la collectivité, les administrateurs sont souvent appelés à traiter des demandes pour des membres de leur famille ou des représentants politiques avec lesquels ils ont des liens étroits – un conflit d'intérêts clair.
• Certaines collectivités ont dû dépenser leurs ressources limitées pour embaucher des agents de sécurité afin de protéger le personnel dans les cas où les bénéficiaires de l'aide au revenu deviennent violents en raison de changements dans l'admissibilité ou d'autres frustrations concernant leur prestation.

5.4.2 Formules de financement

On ne sait pas vraiment comment le financement est déterminé pour chaque bande chaque année, car les responsables du programme expliquent que le gouvernement fédéral n'utilise aucune formule de financement. Cependant, d'après les entrevues menées auprès du personnel de bureau dans certaines régions, le financement annuel se fonde parfois sur le montant d'aide au revenu déclaré comme étant versé dans le cadre de l'audit remontant à deux ans. Par exemple, les dépenses d'aide au revenu déclarées pour l'exercice 2015-2016 seraient le montant de base pour le financement de l'aide au revenu de l'année 2017-2018. Dans certaines régions, le personnel de bureau a expliqué que chaque automne, un exercice de détermination de l'écart social est mené avec toutes les Premières Nations pour déterminer les niveaux de financement de l'aide au revenu. Les rapports trimestriels contribuent également à établir le budget pour le prochain exercice et à apporter des ajustements tout au long de l'année.

Un calcul de la moyenne mobile est mis à jour après chaque rapport trimestriel et vérifié pour corriger les prévisions et le montant de chaque entente. Tout montant versé qui dépasse les taux provinciaux aux clients par une Première Nation est récupéré par SAC selon les examens trimestriels et par des processus de vérification de la conformité sur place. Les Premières Nations financées dans le cadre d'un financement global font exception à ce modèle général. Si elles constatent être à court de fonds pour l'aide au revenu, elles doivent trouver des fonds dans ce financement pour couvrir les dépenses supplémentaires. Elles ne sont pas remboursées pour le dépassement de leurs dépenses.

Cette approche de financement peut engendrer des problèmes de trésorerie pour les collectivités. Si un moins grand nombre de personnes ont reçu une aide au revenu au cours de l'exercice précédent, SAC peut rembourser les collectivités en un ou deux trimestres. Il peut donc être difficile de planifier pour les Premières Nations.

Les exceptions à ce modèle de financement général sont en Ontario, où les coûts réels pour chaque année sont payés en fonction des rapports mensuels pour les Premières Nations financées dans le cadre d'un financement global. Si elles constatent être à court de fonds pour l'aide au revenu, elles doivent trouver des fonds dans ce financement pour couvrir les dépenses supplémentaires. Elles ne sont pas remboursées pour le dépassement de leurs dépenses. Toutefois, les Premières Nations financées dans ce cadre peuvent utiliser leurs fonds d'aide au revenu non affectés à d'autres programmes, ce qui incite à réduire les charges de travail.

Le budget de prestation des services constitue une autre variable qui influe sur les prévisions budgétaires. Certains représentants régionaux de SAC ont signalé un manque de clarté entourant l'établissement des budgets de prestation des services pour les Premières Nations, car il est souvent difficile de retracer précisément la formule de financement pour les montants alloués. En outre, si une collectivité augmente de taille ou que le bassin de bénéficiaires de l'aide au revenu augmente, on ignore dans quelle mesure la collectivité recevra plus de fonds pour la prestation de services proportionnellement à sa croissance.

5.4.3 Gestion des données

Certaines Premières Nations utilisent un logiciel de saisie de données pour la gestion des clients. Même si ce service peut entraîner des coûts annuels élevés, les collectivités visitées dans le cadre de la présente évaluation ont soutenu que le service est utile à la planification communautaire et à la production de rapports sur la conformité pour SAC. Toutefois, les systèmes de gestion des données disponibles au Canada varient beaucoup et ils ne relient pas les administrateurs de l'aide au revenu aux bases de données provinciales ou territoriales. Les systèmes de gestion des données pourraient accélérer l'évaluation de l'admissibilité, simplifier la gestion des dossiers et faciliter la gestion des cas et la planification communautaire. Ils pourraient également produire des données plus exactes pour les rapports sur la conformité destinés à SAC.

6.1.1 Augmentation des dépenses du programme et croissance démographique

Les dépenses du Programme d'aide au revenu ont augmenté de 35 % au cours de la dernière décennie, passant de 682,5 millions de dollars en 2005-2006 à 924 millions de dollars en 2016-2017. Ce budget substantiel dépend d'un certain nombre de facteurs. Comme il a été exposé à la section 3.1.1, la pauvreté et les difficultés socioéconomiques augmentent le taux de dépendance à l'aide au revenu dans les réserves. La population autochtone est également celle qui croît le plus rapidement au Canada. Statistique Canada signale que, entre 1996 et 2006, la population autochtone a augmenté de 45 %, soit beaucoup plus rapidement que la population non autochtone, qui a augmenté de huit pour cent. La population des jeunes Autochtones au Canada signifie que si les taux de dépendance continuent d'augmenter comme c'est le cas maintenant, beaucoup plus de personnes dépendront de l'aide au revenu. La croissance des dépenses dans ce programme en l'absence d'investissement important dans l'amélioration des résultats signifie qu'il risque fortement d'être remis en cause.

6.1.2 Efficacité économique

On compte environ 82 900 bénéficiaires d'aide au revenu dans les réserves au Canada. Selon un rapport du Conseil national de développement économique des Autochtones, le Canada a un manque à gagner de 27,7 milliards de dollars par année en raison de cette main-d'œuvre inutilisée. Il s'agit de la valeur estimée d'une main-d'œuvre autochtone de plus de 15 ans entièrement utilisée, selon les chiffres de 2015 de Statistique Canada. Il tient compte de la valeur de l'élimination du « coût de la pauvreté », y compris le coût de prestation de l'aide au revenu.

La littérature a révélé que si les dépenses d'un programme augmentent, il devrait en aller de même pour les dépenses d'administration de ce programme. Lorsque l'administration d'un programme n'est pas suffisamment financée, on met l'accent sur la survie plutôt que sur la bonne administration. On le voit dans les collectivités des Premières Nations où les administrateurs de l'aide au revenu sont incapables d'assurer la gestion des cas ou d'être pleinement conformes en raison du grand nombre de clients.

6.2.1 Conception du programme

Comme il est décrit à la section 5.1, l'aide au revenu est axée sur le volet des prestations financières du programme. La prestation améliorée des services, les principaux efforts visant à interrompre le cycle de dépendance à l'aide au revenu ont pris fin, même si le budget de 2017 a accordé un renouvellement d'un an et que le programme fait l'objet d'un examen. Sans une nouvelle initiative pour intervenir activement dans la dépendance des clients envers l'aide au revenu, le taux de dépendance dans les réserves continuera d'augmenter.

6.2.2 Réconciliation et innovations communautaires

L'article 3 de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones stipule qu'« en vertu de ce droit, ils déterminent librement leur statut politique et poursuivent librement leur développement économique, social et culturel. » Une plus grande marge de manœuvre pour les administrateurs dans les réserves est une façon pour le gouvernement du Canada d'honorer son engagement à l'égard de cette déclaration et d'améliorer l'efficacité du programme.

De nombreuses suggestions novatrices visant à réduire le cycle de dépendance à l'aide au revenu ont été données dans le cadre de la présente évaluation. Les collectivités proposent les idées suivantes : mettre en place des programmes de développement qui correspondent aux besoins futurs prévus en main-d'œuvre; des initiatives d'entrepreneuriat; des programmes d'apprentissage et de mentorat, et des approches qui incitent les clients de l'aide au revenu à contribuer à la collectivité grâce au bénévolat et aux rôles qui se rapprochent de leur culture et de leurs traditions. À l'heure actuelle, le Programme d'aide au revenu n'a pas le pouvoir politique nécessaire pour favoriser ou soutenir ces initiatives.

Le bureau régional de l'Ontario a exploré des projets pilotes novateurs pour remédier à la dépendance à l'aide au revenu. La principale initiative est le programme Expérience de travail, administré par le bureau régional de SAC qui signe les ententes de financement directement avec les collectivités. Le montant de prestation d'aide au revenu qu'un client recevrait est versé à un employeur, qui doit compléter le montant pour verser au moins un salaire minimum à ce client qui devient son employé (voir la section 5.4.4). Un autre projet pilote de l'Ontario – la stratégie Travailler ensemble – a tenté de créer un incitatif supplémentaire pour les collectivités en vue de favoriser les abandons de l'aide au revenu pour des études ou un emploi. À la fin de l'année, toute Première Nation qui avait réduit la dépendance à l'aide au revenu a obtenu un incitatif allant jusqu'à 50 % des économies de coûts qu'elle pourrait utiliser pour améliorer l'éducation postsecondaire ou pour des projets d'immobilisations mineures afin de réduire davantage la dépendance. Par exemple, une collectivité utilisait ces fonds pour réparer les toitures, tout en offrant des emplois et de la formation aux clients. Même si ce projet pilote a été abandonné en 2013 en raison des contraintes financières du Ministère, ces innovations peuvent servir de voies alternatives pour réduire la dépendance à l'aide au revenu.